Vilka krav får en upphandlare ställa kring personalens villkor? Den offentliga upphandlingen omsätter cirka 600 miljarder per år. Sedan närmare 20 år råder en dragkamp mellan, förenklat, dem som kämpar för lägsta pris och dem som vill att upphandlingar ska användas till förbättringar inom miljö och sociala villkor.
För den som vill ställa miljökrav i upphandling finns flera verktyg, efter löpande arbete från bland andra EKU-delegationen och Miljöstyrningsrådet. Som debatten sett ut i Sverige de senaste tio åren, finns det många som tror att man överhuvudtaget inte kan ställa krav kring personalens villkor.
Resultatet har blivit att Sverige placerat sig i en extremposition inom EU, enligt en tidigare studie.
Fackliga organisationer vädrade morgonluft när EU i början av 2014 antogs ett nytt upphandlingsdirektiv, efter behandling i ministerrådet och EU-parlamentet. Direktivet ska vara implementerat i medlemsländernas lagstiftning senast i april 2016. Jämfört med tidigare, ger direktivet ytterligare stöd åt tanken att ställa krav på kollektivavtalsenliga villkor.  

”Direkt brott”

I förra veckan presenterade den svenska utredningen, under ledning av professor Niclas Bruun, sitt förslag om hur det ska gå till.
Utredningens modell bygger på att Upphandlingsmyndigheten, som invigdes i förra veckan, ska utfärda föreskrifter om vad som är lägsta godtagbara villkor avseende lön, semestervillkor och arbetstider. Detta ska ske i vissa branscher där risken anses hög för att de anställda får ”oskäliga arbetsvillkor”.
De villkor som föreskrivs ska hämtas från befintliga kollektivavtal. Och om det finns en sådan föreskrift, är lokala upphandlare tvungna att använda sig av den.
Samtliga fackliga centralorganisationer är kritiska mot tanken om föreskrifter.
– Det är ett direkt brott mot den svenska modellen, säger Sofie Rehnström, LO-jurist.
Föreskrifter är samma sak som lag, menar alla tre fackliga centralorganisationer. Därmed krockar föreskriftsidén med en av grundbultarna på svensk arbetsmarknad: att löner och villkor bestäms via kollektivavtal, inte lag.
– Principiellt är detta det stora problemet. Före­skrif­ter skulle bli som en allmängiltig förklaring.
Och att få till bra föreskrifter hänger också väldigt mycket på att myndigheten bygger upp kunskap och ett gott samarbete med arbetsmarknadens parter.
– Om de skriver en föreskrift som krockar med kollektivavtalet, eller har missförstått avtalet – då gäller föreskriften. En farlig stig att vandra, fortsätter Rehnström.
LO är också kritiska till den nivå som utredningen väljer att skydda. I den snålare delen av spektrat, menar Sofie Rehnström.  
– Man hade faktiskt kunnat säga att alla delar i kollektivavtalet går att kräva – men väljer att bara göra tre stycken obligatoriska.
Trots kritiken, är Sofie Rehnström nöjd med flera delar av utredningen, främst då bakgrundsanalysen. Det är själva lagförslaget och lösningarna som borde varit annorlunda, menar hon.
Och bortom allt det juridiska, påminner Sofie Rehnström om att fackets verktygslåda inte påverkas – alls. Vare sig upphandlarens krav bidrar till lönedumpning eller till bättre villkor, är fackets jobb alltid detsamma: att kräva kollektivavtal av företaget.
Vad en myndighet kräver ifråga om villkoren, och vad facket kan göra för att kräva kollektivavtal, det är två helt olika saker. De har ingenting med varann att göra överhuvudtaget, betonar hon.

Oro för myndighetens arbetssätt

Om utredningens förslag går igenom, blir det desto viktigare hur Sveriges färskaste myndighet – Upphandlingsmyndigheten – hanterar frågorna.
En av den nya myndighetens centrala uppgifter är att ge stöd och råd till upphandlare inom stat, landsting och kommun. Den uppgiften har övertagits från Konkurrensverket, som dock behåller tillsynsansvaret. Från fackligt håll välkomnar man myndighetens tillkomst.
Sofia Råsmar, EU-rättsjurist på TCO, efterlyser dock i en bloggpost på Utredarna att myndigheten säkrar ett regelbundet samarbete med arbetsmarknadens parter, både avseende samråd och insyn. Annars är risken att myndigheten mest lyssnar på näringslivet. Detta blir extra viktigt ifall myndigheten ska utfärda föreskrifterna kring när och hur krav på arbetsvillkor ska ställas.
Det är upp till regeringen att skriva in detta i instruktionen till myndigheten.
Men egentligen vill alltså varken LO eller TCO ha dessa föreskrifter. I stället borde arbetet med kravställandet avseende arbetsvillkor, gå till på liknande sätt som tidigare gjorts med miljökraven. Där har främst Miljöstyrningsrådet (nu nedlagt) arbetat med stöd i form av kriterier och ”så här kan man göra”-råd.

Den fackliga kritiken

Fyra överväganden som gjorts – och fackets kritik mot dem

Steg 1: När ska en upphandlare vara tvungen att ställa krav kring
personalens villkor?
Det avgörs av ”den bransch som upphandlingen avser och övriga omständigheter som kan medföra risk för oskäliga arbetsvillkor.” Den bedömningen ska Upphandlingsmyndigheten stå för. I sådana branscher ska det vara obligatoriskt att ställa krav. I andra fall är det frivilligt.
Vad säger facket? Att det borde vara obligatoriskt att alltid ställa krav – inte bara i vissa branscher. För att sådana bedömningar ska bli bra, krävs att Upphandlingsmyndigheten har ett tätt samarbete med arbetsmarknadens parter.

Steg 2: Hur uttrycks det obligatoriet?
Upphandlingsmyndigheten ska utfärda föreskrifter som lokala upphandlare är skyldiga att följa. I dessa föreskrifter definieras vad som är lägsta möjliga villkor. Dessa definieras utifrån punkterna lön, semester och arbetstider.
Vad säger facket? Det är på denna punkt som de tre centralorganisationerna är mest kritiska. Föreskrifter är samma sak som lag, menar de. Och det är sedan snart 100 år en central del av svensk arbetsmarknadsmodell att löner och villkor regleras i avtal – inte i lag.
Ett annat irritationsmoment är att de villkor det pratas om är i underkant jämfört med vanliga kollektivavtal, som ju reglerar även sådant som exempelvis försäkringar och pensioner.
I stället för att skriva föreskrifter, borde man arbeta på liknande sätt som redan gjorts med miljökrav vid upphandlingar: genom rådgivande kriterier.
 
Steg 3: hur ska det framgå i upphandlingen?
Det finns olika sätt att rent tekniskt ställa krav. Utredningen har valt att föreslå att det ska ske via så kallade särskilda kontraktsvillkor. Det betyder att det utförande företaget är bundet till dessa villkor under den tid avtalsperioden pågår, och för den personal som gör upphandlat jobb.
Vad säger facket? LO är inte emot sådana kontraktsvillkor, men menar att man också borde tittat på möjligheten att använda urvalskriterier. Alltså sådant som används på ett tidigare skede i upphandlingen, för att inför fortsatt urval sortera bort eller rangordna anbudsgivare.   

Steg 4: hur följs det upp, att stipulerade villkor faktiskt följs?
Det har inte utredningen tittat särskilt på, och var inte en del av dess uppdrag. Men generellt, när det gäller metoden med ”särskilda kontraktsvillkor”, hänger uppföljningen på att upphandlaren aktivt undersöker det. Skulle det visa sig att företaget bryter mot dessa, brukar straffet vara sådant som att avtalet sägs upp i förtid, böter för avtalsbrott och liknande.
Vad säger facket? LO menar att risken är stor att kontrollen blir tungrodd och undermålig – det hänger på upphandlarens vilja och förmåga. Hade man upphandlat av företag med kollektivavtal och/eller fackliga medlemmar, finns där en slags automatisk uppföljning.