Förenta Nationerna står inför sin största interna omorganisation på decennier.

Med det så kallade UN80-initiativet vill generalsekreterare António Guterres kapa kostnader, trimma organisationen, och placera verksamheten närmare fältet.

– Missta er inte. Obekväma och svåra beslut väntar. Det kan vara lättare, och till och med frestande, att ignorera dem eller skjuta upp dem. Men den vägen leder ingenstans. Vi har inte råd att agera på något annat sätt än med största möjliga ambition och gemensamma mål, sade han i ett tal i New York den 12 maj.

Reformarbetet drogs igång redan i mars, när Guterres tillsatte en särskild arbetsgrupp för att ta fram förslag på effektiviseringar. I ett internt dokument märkt ”strikt konfidentiellt”, som läckt till Health Policy Watch och Reuters, listas över 50 olika punkter. Bland förslagen finns hopslagningar av flera FN-organisationer, avskedanden av erfaren personal, och utflyttning av kontor till billigare städer.

FN-systemet har länge kritiserats för att vara fragmenterat, ineffektivt och toppstyrt. Samtidigt har organisationen hamnat i ekonomisk kris efter att flera medlemsländer minskat sina bidrag – däribland USA, som genom den nya skuggmyndigheten Doge (”Department of government efficiency”) ledd av Elon Musk försöker kapa kostnaderna i det amerikanska välfärdssystemet.

Inte minst biståndsorganet USAID har fått en kraftigt nedskuren budget. Det är via den myndigheten som det amerikanska stödet till FN utbetalas.

Enligt Jan Eliasson (bilden), FN:s tidigare vice generalsekreterare och toppdiplomat, är FN:s krympande budget ett resultat av två samverkande tendenser – stormaktspolitik och nedskärningar.

– Bland större länder finns en tendens att röra sig bort från det multilaterala, från diplomatiska processer och fredsförhandlingar, och mot att utveckla intressesfärer. Att ta för sig och skriva om lagen för att kunna bestämma själv, säger han till Flamman.

Den andra är de amerikanska nedskärningarna på myndigheter under president Donald Trump. 

– Det är ju Doge som går fram som en slåttermaskin här. Man skär ned, människor förlorar jobbet över natten, och viktiga program avslutas på plats. I spåren av den här politiken finns ett stort lidande.

Som svar på en direkt fråga under en presskonferens den 12 mars förnekade António Guterres att åtgärderna var ett svar på Doge.

– Vi talar om helt olika processer, metoder och mål. Det här är en fortsättning och en intensifiering av det arbete vi alltid har bedrivit.

Jag ringer upp Richard Gowan (bilden), FN-direktör vid den humanitära tankesmedjan International Crisis Group (ICG), rutinerad expert på FN-systemet och återkommande kommentator i internationell press.

Han har följt UN80 från starten, och när jag nämner António Guterres tydliga försäkran om att initiativet inte är ett svar på USA:s budgetnedskärningar skrattar han torrt.

– Självklart är det till 100 procent en reaktion på Doge, det är naivt att tro något annat. Det är ett sätt att förekomma amerikanska krav – att själva sätta agendan innan någon annan gör det åt dem.

Han säger att sparprogrammet har lagt sig som en dyster filt över New Yorks diplomatvärld.

– Det har skickat chockvågor genom FN-systemet. De stora humanitära organisationerna har redan gjort omfattande nedskärningar, men det här är något annat. Det slår stenhårt mot moralen, säger han.

Gowan och hans organisation påverkas inte direkt – ICG är fristående och tar i nuläget inte emot pengar från USAID – men han märker av effekterna genom sina många kontakter.

– Många är nedstämda och, om jag ska vara ärlig, förbannade. Det känns som om alla stirrar på Excelark och räknar bort varandra, men ingen har en vision för vart FN faktiskt ska ta vägen – inte bara ekonomiskt, utan politiskt.

Sigrid Gruener (bilden), biträdande direktör på Dag Hammarskjöldfonden och chef för deras New York-kontor, säger att det är viktigt för FN:s reformprocess att det inte uppfattas som ett svar på USA:s nedskärningar:

– Det är säkert så, för i slutändan är det medlemsländerna som sätter de finansiella begränsningarna för FN. Samtidigt är det nödvändigt för FN att visa att själva inser hur viktigt det är att reformera sig, och att det inte uppfattas som en respons på USA:s agerande eller krav.

Hon säger att FN under sin 80-åriga existens har växt okontrollerat, och att uppdragskrypning (mission creep) gör att flera organ jobbar parallellt med samma frågor.

– Det har vuxit till ett system som inte är precis vad världen behöver, och många ifrågasätter därför FN:s relevans och effektivitet. Därför finns också ett starkt stöd bland medlemsländer för det här reformarbetet.

Men om förändringsarbetet ska bli framgångsrikt krävs att man går långsamt fram.

– Det måste vara väl förankrat, och det måste finnas en långsiktig vision om var man vill hamna. Annars kan det lätt gå fel, så att man i slutändan hamnar med en ännu svagare organisation, säger hon och fortsätter:

– Det får inte heller uppfattas som att António Guterres har bråttom för kunna lämna det här som ett personligt arv, utan att processen får fortsätta även under nästa generalsekreterare.

Bland de mest uppmärksammade förslagen finns en rad sammanslagningar:

Aids- och hivprogrammet UNAIDS, som har förlorat 41 procent av sin finansiering efter att USA dragit tillbaka sitt stöd, föreslås integreras i Världshälsoorganisationen (WHO). Jämställdhetsorganet UN Women ska slås ihop med befolkningsfonden UNFPA för att agera samlat för jämställdhet och reproduktiva rättigheter.

Miljöprogrammet UNEP och klimatkonventionen UNFCCC ska integreras för att bättre samordna det globala klimatarbetet. Flyktingorganet UNHCR och migrationsorganisationen IOM kan samlas i en ny myndighet: FN:s flykting- och migrationsorgan.

Dessutom föreslås att FN:s arbete med mänskliga rättigheter koncentreras i en ny Human Rights Department, som ska ledas av en högt uppsatt kommissionär och samordna insatser över hela FN-systemet. Enligt förslaget ska även UNRWA – flyktingorganet för Palestina – ingå i ett bredare humanitärt paraply tillsammans med det humanitära kontoret OCHA, livsmedelsprogrammet WFP och andra organisationer.

Det mest kontroversiella inslaget i förslaget är de planerade nedskärningarna inom FN:s högsta tjänstemannaskikt. Enligt dokumentet ska antalet tjänster inom D1 och högre, det vill säga de med minst 15 års erfarenhet, minska kraftigt. Deras arbetsuppgifter ska i stället utföras av personal på lägre nivå.

Dessutom uppmanas alla FN-enheter i New York och Genève att utvärdera vilka funktioner som kan flyttas till billigare platser. ”Nairobi bör bli centrum för utvecklingsarbete”, heter det i ett av förslagen. Målet sägs vara att komma närmare både mandat och mottagare – inte bara spara pengar.

Jag frågar Richard Gowan vilka förslag som sticker mest i ögonen. Han nämner framför allt en mer subtil förändring:

– En sak som flög under radarn är översynen av FN:s 3 600 mandat. Det är där Guterres hoppas på verklig förändring. Att medlemsstaterna vågar titta ärligt på vad FN faktiskt gör, vad som är föråldrat och vad som fortfarande behövs.

Samtidigt är det just sammanslagningarna som riskerar att bli de mest politiskt infekterade, menar Gowan. Inte minst eftersom många av dessa organisationer representerar geografiskt och ideologiskt olika intressen.

– Ta förslaget om att slå ihop FN-organ i Rom. [Livsmedels- och jordbruksorganisationen] FAO, som Kina gärna värnar, och [Livsmedelsprogrammet] WFP, med starkt västligt inflytande. De har en lång historia av konkurrens om både prestige och pengar, och har ett starkt ömsesidigt misstroende. Det kommer inte att gå smärtfritt.

Han pekar på att USA redan har skurit i sitt FN-bidrag och att europeiska givare följer efter. FN:s ekonomiska kris är reell, och inte bara retorisk. Samtidigt är det sant att organisationen är en oöversiktlig byråkratisk koloss, och att här även finns möjligheter att förbättra organisationen.

– Många FN-diplomater säger det tyst: Trump tvingade FN att börja tänka i nya banor. Vi skulle aldrig ha börjat fokusera så här mycket på institutionell reform utan honom. Så kanske, ironiskt nog, kan organisationen tacka Trump för att den tvingas tänka större nu.

Men, tillägger han snabbt:

– Det betyder inte att processen blir rationell. Det är ofta de unga, skickliga och oskyddade som får gå. De höga cheferna sitter tryggt kvar, för det finns interna regler som skyddar dem. FN riskerar att förlora mycket kompetens och kreativitet.

Även Jan Eliasson säger att trots att nedskärningarna kommer att ha skadliga effekter, så är det samtidigt en möjlighet att skapa förbättring.

– Jag har själv föreslagit att man borde bättre utnyttja de olika grenarna av FN, att sätta problemet i centrum och inte byråkratin. För att få till stånd varaktig fred behöver man ha parallella insatser, militära sådana, men också utvecklingsinsatser, samhällsbygge, respekt för mänskliga rättigheter. Det helhetsgreppet skulle de kunna ta nu när de är under finansiell press. Att organen kan ha gemensamma kontor och insatser – det är en möjlighet att visa upp FN:s mångsidighet.

Poängen bekräftas även av en svensk FN-anställd i New York som jag pratar med, men som bara kan uttala sig anonymt:

– Det här borde ha gjorts för länge sedan. Synd bara att det som krävdes är att Trumps administration lägger om kursen.

Så vad innebär förändringarna för FN:s närvaro i New York? Richard Gowan säger att diplomatkvarteren kommer att tappa sin puls, men att staden förstås alltid klarar sig.

– De politiska organen som säkerhetsrådet och generalförsamlingen kommer att bli kvar. Men FN-anställda i New York kommer att bli färre. Redan nu märks det i kvarteren runt FN-byggnaden – det är som om en del av staden tillhör FN, och den känslan kommer att försvagas.

Han menar att flytten till billigare orter som Nairobi visserligen kan vara bra för mottagarländer, men innebär en kulturell förlust för organisationen:

– De som blir kvar här kommer att vara mer försiktiga, mindre kreativa. Och det samspel som finns i dag mellan FN-personal och diplomater på plats kommer att tunnas ut. FN riskerar att bli mer avskuret från beslutsfattandet.

Jan Eliasson säger att han ser tre oroväckande tendenser i världen, som alla bidrar till att försvaga FN:

– Det första är att fredsarbete och medling befinner sig i lågkonjunktur, och att de flesta konflikter ska avgöras med militära medel. Det andra är nedskärningarna på utvecklingssidan och framför allt biståndet, allra mest drastiskt i USA, men även i länder som Sverige. Omkring 15 procent av aktiviteten måste minska, vilket innebär akuta situationer inte minst för barn. Och det tredje är att det finns en kris för tilltron till internationell rätt.

Han nämner hur Europa har tvingats kliva fram för att stödja Ukraina nu när USA har dragit sig tillbaka – precis som från Parisavtalet, mänskliga rättighetsrådet och Världshälsoorganisationen.

– Så det finns alltid en möjlighet, en nisch där man kan agera.

Han framhåller Trumps offensiver mot Grönland, Panamakanalen och Kanada, Rysslands ovilja att erkänna Ukraina, och Kinas betraktande av Taiwan som en del av landet. 

– Might is right, som amerikanerna säger. Det var den tendensen som fick Olof Palme att säga att ”respekten för folkrätten är vår första försvarslinje”, och det gäller inte minst för små och medelstora stater. Det har också alltid varit centralt för en klassisk, nordisk utrikespolitik.

Samtidigt är det uppenbart att trycket på FN att modernisera har ökat. WHO står inför ett budgetunderskott på motsvarande 24 miljarder kronor mellan 2025 och 2027. UNAIDS riskerar nedläggning, och UNRWA har tappat stöd efter israeliska anklagelser om kopplingar till Hamas, något som organisationen förnekar.

UN80-arbetsgruppen väntas lämna sina slutliga rekommendationer inför FN:s generalförsamling 2026. Då får världens regeringar ta ställning till hur det framtida FN ska se ut.

Jan Eliasson hoppas att folkrättens vänner nu kliver fram.

– Det är viktigare än någonsin att hävda det internationella samarbetet. De nordiska länderna är en stormakt inom FN och kunde ta initiativ till att stärka organisationen, i allt från medlingsarbete till utvecklingshjälp och humanitärt bistånd. Det är oerhört viktigt – titta bara på Gaza, säger han och fortsätter.

– Men det gäller inte bara FN. Jag är oerhört angelägen om att stärka Europa på massor av plan – inte bara militärt och i totalförsvaret, utan också vad gäller styrkan i våra institutioner, vår motståndskraft. Tyvärr ser vi allt oftare det motsatta. Vi rör oss mot djungelns lag.

Flamman har sökt FN:s sekretariat och Utrikesdepartementet.

Trots att det hänger luftkonditioneringslådor i taket är rummet tryckande varmt. De flesta är ur funktion, men vissa surrar utan att fläkta. Vattenytan i de spegelsvarta bassängerna ligger 70 centimeter över golvet, vilket vi får veta är den förväntade havsnivån i Venedig vid århundradets slut.

Verket, ”The third paradise perspective”, finns i det första officiella utställningsrummet på stadens arkitekturbiennal, och därmed är också tonen satt. Det fångar den rosslande teknologi som får haven att stiga – men kanske också något som den franska marxisten Régis Debray skrev om stadens besökare i den stränga essäboken Against Venice:

”Låt oss inte glömma en liten men relevant detalj: vattnet var den första reflekterande ytan som människan upplevde. Stillastående, oljigt och glänsande lämpar det sig ännu bättre för privata samtal. […] Vi är inte där för att njuta av [målarna] Carpaccio eller Tizian eller vår älskades ansikte – de är bara strålande eller ömsinta förevändningar – utan för att beundra vår egen spegelbild. Vi åker till Venedig för att tala, och för att bli talade om.”

Samtidigt är klimatkrisen ingen orimlig källa till självreflektion, med tanke på att den är skapad av oss. Inte minst av de tusentals arkitekter som under helgen minglar i staden, då ”byggda miljöer” – alltså hus, vägar och annan infrastruktur – beräknas stå för 40 procent av utsläppen.

Som årets curator Carlo Ratti uttryckte det: ”Arkitektur handlar om överlevnad.”