Sedan vänstern återtagit makten i Argentina och Brasilien har hoppet ökat om att Latinamerikas motsvarighet till EU, Mercosur, åter ska slå in på en progressiv bana. Flera hinder står dock i vägen.
Den sydamerikanske frihetskämpen Simón Bolívar (1783-1830) drömde om befria Latinamerika genom att ena kontinenten. 1991 förenades Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay, men i ett annat syfte: ”Att öka storleken på [deras] marknader.” Den 26 mars samma år undertecknade de konservativa regeringarna i de fyra länderna Asunción-avtalet, som gav upphov till den Södra gemensamma marknaden (förkortat Mercosur på spanska och Mercosul på portugisiska). Målet var att på mindre än fyra år skapa ett gemensamt ekonomiskt område, som genom ”koordination av den makroekonomiska politiken” och en förbättrad ”matchning av de ekonomiska sektorerna” ska ”garantera en bättre tillgång till den internationella marknaden” som är anpassad efter ”den internationella utvecklingen”.1
Sammanhanget ifråga var ett systemskifte. I början av 1990-talet blåste inga vänstervindar utan dollardoftande sådana. Sovjetunionens kollaps bekräftade USA:s och den nyliberala modellens seger. Natos generalsekreterare förklarade i ett tal i Moskva den 16 juli 1990 att tiden var kommen ”för effektiva marknadsekonomier”. Den nya, unipolära världsordningen innebar att den ekonomiska politiken hädanefter måste underkastas en ”ekonomisk lag” som definierats av frihandelns apostlar i Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och så vidare. Det var i detta skede som skuldfällan slog igen kring Latinamerika, med ett ”förlorat årtionde” av tillväxt som resultat. Stunden var nu kommen för strukturanpassningsprogram inspirerade av ”Washington-konsensusen” kring behovet av privatiseringar, avregleringar och nedskärningar, vilket innebar en övergång från den regionala utvecklingsmodellen, som hade rått mellan 1950 och 1980, till en ny modell som låg mer i linje med tidsandan.
Läs direkt. Bli prenumerant!
Få tillgång till alla artiklar och exklusiva poddavsnitt. Varje torsdag får du dessutom veckans nummer i din mejlkorg eller brevlåda.
Är du redan prenumerant? Logga in
När FN:s ekonomiska kommission för Latinamerika och Karibien (Eclac) tidigare hade kritiserat bristerna i det internationella systemet som gynnar de industrialiserade länderna i ”centrum” på bekostnad av dem i periferin, förordade den en regional integrering som främjade industrialisering med hjälp av tullmurar. Från och med 1990 omfamnade institutionen i stället den nyliberala vändningen och började främja en ”öppen regionalism”. Den gamla industriella importsubstitutionspolitiken, som innebär att import ersätts med inhemsk produktion, övergavs: hädanefter skulle den regionala integrationen ses som ett sätt att öka exporten genom att satsa på ”en anda av öppenhet och avreglering, i syfte att öka ländernas konkurrenskraft”.2
Det är mot denna bakgrund som Mercosur, efter att ha upprättat ett frihandelsavtal, trädde i kraft i form av en tullunion den 1 januari 1995. Trots dess brister var den det mest ambitiösa integrationsprojektet som Latinamerika dittills hade försökt sig på. Med en institutionell struktur som upprättats på förhand i samband med undertecknandet av Ouro Petro-protokollet i december 1994 och en gemensam extern tariff som täcker 85 procent av förtullbara produkter, har medlemmarna satt sig för att föra en koordinerad handelspolitik som stärkts av ett ökat inbördes utbyte.
På fyra år har utrikeshandeln ökat med 53 procent på exportsidan och 114 procent på importsidan, och handeln mellan medlemsländerna har tredubblats, från 10,4 till nästan 30 miljarder dollar. Den stadiga ökningen gör att denna handel snart kommer att utgöra en fjärdedel av medlemsländernas sammanlagda ekonomier, efter att före undertecknandet av fördraget knappt ha uppnått 10 procent.
1947 svor de amerikanska diplomaterna att ”motsätta sig allt […] som skulle kunna leda till formandet av ett ’sydländskt block’” som ”kunde hota hemisfärens enighet”, vilken anpassats efter USA:s intressen.3 Men det nyliberala ramverket i vilket Mercosur uppstod lugnade Washington – i alla fall inledningsvis.
Situationen förändrades när Brasilien meddelade att de ville stödja sig på Asunción-avtalet för att skapa en sydamerikansk frihandelszon som motsatte sig det helkontinentala handelsavtal som George H. Bush ville skapa: det så kallade ”Americas initiative”. Det döptes om till Free Trade Area of the Americas eller FTAA och sjösattes under pompa och ståt av hans efterträdare Bill Clinton i Miami i december 1994 under de Amerikanska staternas organisations (OAS) auspicier. Detta projekt som var tänkt att sträcka sig från Alaska till Eldslandet (men utan Kuba) överlevde dock inte den vänstersväng som Mercosur skulle ta några år senare.
När den brasilianske presidenten Luiz Inácio Lula da Silva och hans argentinske frände Néstor Kirchner kom till makten 2003 slog Mercosur in på en ny bana, där flera gamla politiska frågor återaktualiserades: produktiv utveckling, sociala problem, samt skapandet av kanaler för ökat folkligt deltagande i organisationens institutionella struktur, vilket ledde till att en rad nya institutioner upprättades, såsom parlamentet Parlasur, Programmet för socialt deltagande, Mercosurs sociala center, Institutet för offentlig politik för mänskliga rättigheter, Mercosurs strukturella konvergensfond, och så vidare. Den så kallade Buenos Aires-konsensusen, som definierades av de två presidenterna, sökte omvandla den gemensamma södra marknaden i en geopolitisk riktning: ”en ny maktpol” som främjar regional integration och sydländskt samarbete, enligt journalisten Cledis Candelaresi.4
Vårt mål är att utveckla vår region: våra folk behöver inte något avtal med Europeiska unionen som bara befäster vår roll som råvaruleverantörer.
När vänstervågen svepte över Latinamerika under det tidiga 2000-talet stärktes det ”progressiva” Mercosur i och med Tabaré Vázquez valseger i Uruguay 2004 och Fernando Lugos i Paraguay 2008. Inlemmandet av Hugo Chávez Venezuela som femte medlem innebar att gruppen förvandlades till en ”antiamerikansk politisk organisation” i USA:s ögon.5 Washington gav i stället sitt stöd till grundandet av en Stilla havs-allians, som sjösattes 2011 av fyra länder med konservativa regeringar som USA redan hade slutit frihandelsavtal med: Chile, Colombia, Mexiko och Peru.
Efter att den progressiva parentesen stängdes i och med högerns valseger i Paraguay 2012, i Argentina 2015 och i Brasilien 2016, och efter att Venezuela uteslöts 2017, återgick Mercosur till sin ursprungliga och strikt handelsinriktade identitet.
30 år efter att Asunción-avtalet slutits ansåg den tidigare uruguayanske presidenten Luis Alberto Lacalle att det var ”nödvändigt att lösa upp banden mellan medlemsländerna, göra dem strikt kommersiella och avskaffa det politiska ramverket”.6 Hans son Luis Lacalle Pou, som valdes till president i november 2019, tycks i sin tur ha bestämt sig för att sabotera avtalet. Genom att förespråka en ”flexibilisering” som gör det möjligt för varje medlemsland att sluta unilaterala handelsavtal hotar hans regering, som håller på att förhandla med Kina och Turkiet, att upplösa tullunionen och förvandla Mercosur till en enkel frihandelszon. I slutet av 2022 lämnade de till sina partnerländers stora förtret också officiellt in sin ansökan om medlemskap i det så kallade Trans-Pacific Partnership (TPP), ett frihandelsavtal i vilket redan Chile, Mexiko och Peru ingår.
– Det är två integrationsmodeller som står mot varandra, säger Ernesto Samper, en tidigare generalsekreterare vid de Sydamerikanska nationernas union (Unasur), en regional integrationsorganisation som grundades 2008 och som sedan dess har bojkottats av konservativa regeringar.
– En är konservativ och innebär att varje land prioriterar sina egna intressen och har ett direkt band till USA, och i förlängningen underkastar sig dem. I den andra, progressiva modellen är samarbetet inte begränsat till handeln, utan målet är även att konstruera en fullständig regionalism.
Det är just på handelsområdet som framsteg har skett. I sin senaste årsrapport kunde Mercosurs tekniska kommitté glädjas åt en ökning av handeln mellan medlemmarna under 2021 med 37 procent, motsvarande 550 miljarder euro, vilket till och med översteg siffrorna före pandemin, med en positiv handelsbalans på 73 miljarder euro. Men dessa resultat beror framför allt på prishöjningarna på råvaror, som utgör 80 procent av exporten, och döljer inte den ”strukturellt svaga” tillväxtrytmen som Eclac pekat ut. Kommittén är pessimistisk och har varnat för att länderna kan förlora marknadsandelar, inte minst i tillverkningsindustrin, samt för en ”ökande kommersiell disintegration”, med en inbördes handel mellan länderna som backat till elva procent.7
Det är i detta sammanhang som Lula da Silva har föreslagit att diskussionerna ska återupptas om ett nytt frihandelsavtal mellan Mercosur och EU. Hans närmaste medarbetare ser det som en hävstång för de industriella och teknologiska sektorerna på kontinenten, samtidigt som man främjar den ”multipolära ordningen”, med en mångfald handelspartner vilket gör det möjligt att undvika rivaliteten mellan Kina och USA.8
Men, som den uruguyanske medlemmen i den progressiva gruppen i Parlasur, Ubaldo Aita, förklarar:
– Marknaden är inkapabel att på egen hand anta de utmaningar som vi står inför. Tvärtom: den internationella arbetsdelningen tvingar vår region att inrikta sig på produktion av varor med lågt mervärde.
Skulle öppnandet för handel med Europa verkligen hjälpa Mercosur-länderna att ta sig ur krisen de befinner sig i? Vissa betvivlar det:
– Latinamerika vill industrialisera sig. Vårt mål är att utveckla vår region: våra folk behöver inte något avtal med Europeiska unionen som bara befäster vår roll som råvaruleverantörer, sade ledaren för den argentinska delegationen till Parlasur i ett tal inför sina miljömedvetna europeiska kollegor, som oroar sig för skogsskövlingen, klimatförändringarna och sojaodlingens utbredning.9
Även i Europa märks oron av, särskilt i jordbrukssektorn där frågor om sociala, hälsomässiga och miljömässiga normer, och orättvis konkurrens fått allt större uppmärksamhet. Det är också fallet bland miljöaktivister, som fruktar att ”jordbruksindustrin ska stärkas”.10
Kan Lulas återkomst till makten bidra till en nystart för ett progressivt Mercosur, när han redan tycks ha vikit sig för frihandelsivrarnas krav? Ett block med över 270 miljoner invånare, en nästan kontinental landyta och som står för nästan hälften av den latinamerikanska bruttonationalprodukten – vilket gör den till världens åttonde största ekonomi – skulle kunna spela en viktig geopolitisk roll. Och det även utan en eventuell allians med Venezuela eller Bolivia.
Men ett progressivt Mercosur har också begränsningar. Det bygger på en stärkt allians mellan Argentina och Brasilien, och är därför känslig för politiska förändringar (Argentina håller presidentval i oktober) och liberala krav från Europa. Avtalet med EU brukar ofta sägas bygga på principen ”bilar mot kor”, vilket sammanfattar relationen mellan det globala nord och syd, och kan leda till att skillnaderna inom det latinamerikanska blocket ökar.
– Med en ”solidarisk” linje kan Mercosur bli ett effektivt sätt för medlemsländerna att uppnå större autonomi och större manöverutrymme inom det internationella systemet, hävdar forskaren Alejandro Simonoff, som är professor vid La Plata-universitetet.
– Den kan tjäna som exempel för andra latinamerikanska länder genom att främja en djup regional integration som bidrar till att bekämpa den underordnade position som våra perifera länder är strukturellt anvisade till, tillägger han.
Den argentinske författaren Jorge Abelardo Ramos kan därför sägas ha haft rätt: ”Sedan självständighetskrigen har inget viktigare skett i Latinamerika än skapandet av Mercosur.”
Artikeln är tidigare publicerad i Le Monde diplomatique.
Översättning: Jonas Elvander.
